Pflege Personaluntergrenzen

→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Pflege • Personaluntergrenzen. Die Frage, welche Anforderungen an die notwendige Personalausstattung im Krankenhaus und im Pflegeheim zu stellen sind, ist nicht einfach zu beantworten.

→ Krankenhaus und stationäre Pflegeheime unterliegen höchst unterschiedlichen Bemessungsmaßstäben für ihre Personalausstattung.

→  Die Verantwortung für die »richtige«, auch im Einklang mit den rechtlichen Vorgaben stehende Personalausstattung, obliegt dem jeweiligen Träger der Einrichtung.

→ Das Pflegepersonal selbst hat regelmäßig keinen Einfluss auf die personelle Besetzung. Es kann nicht selbst Personaleinstellung initiieren.

→ Allerdings kann es im Fall andauernder Unterbesetzung mit einer Überlastungsanzeige auf den Missstand hinweisen.

→ Ich gebe den Überblick zu den relevanten rechtlichen Fragen der Personalbesetzung in Krankenhaus und Altenheim.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Darum geht es

• Das Pflegepersonal bekommt es empfindlich zu spüren, wenn Personal knapp ist und die Stationen unterbesetzt sind. Die pflegerische Versorgung leidet, Arbeiten am Patienten werden unter großem Zeitdruck erledigt. Auch bei Routineverrichtungen steigt die Unsicherheit.

• Aber nicht nur sichere Pflege gerät in Gefahr. Das Stammpersonal selbst leistet Überstunden und Mehrarbeit. Es wird vermehrt aus dem »Frei« zurückgerufen. Am Ende laufen auf den Arbeitszeitkonten Plusstunden auf, die kaum mehr in Freizeit ausgeglichen werden können.

• Die unzureichende Personalausstattung löst so Haftungsrisiken des Pflegepersonals gegenüber Patienten und Bewohnern aus. Aber auch Arbeitszeitgrenzen könnten verletzt werden, und die anhaltende Überlastung der Stammbelegschaft kann sich in hohen Fehlzeitenquoten niederschlagen. Langzeiterkrankungen und der vorzeitige Ausstieg aus dem Beruf können die Folge sein.

• Nicht jede Unterbesetzung ist vom Träger und Arbeitgeber verschuldet. Die Suche nach qualifiziertem Pflegepersonal auf dem Arbeitsmarkt gestaltet sich schwierig. Auch das neue Pflegeberufegesetz wird daran mutmaßlich nichts ändern.

• Ab wann gilt eine Personalbesetzung aber als ausreichend? Was sind die gültigen Bemessungskriterien? Und was folgert, wenn die Personaldecke tatsächlich zu dünn ist?

• Der nachfolgende Beitrag will darauf Antworten geben.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Pflege: Personalausstattung in Einrichtungen der Altenpflege

Regelungen der Länder

• Art und Umfang personeller Ausstattung in Einrichtungen der Altenpflege regelt das sog. Heimordnungsrecht. Die Zuständigkeit dafür obliegt den Ländern. In Nordrhein-Westfalen finden sich die Regelungen zur personellen Ausstattung im Wohn- und Teilhabegesetz (WTG) vom 02.10.2014.

• In Bayern sind die Anforderungen an die personelle Ausstattung der Pflegeheime in der AVPfleWoq geregelt, in Baden-Württemberg in der Landespersonalverordnung.

Sicherung der Pflegequalität

• Mit den Vorgaben zur personellen Besetzung soll eine gute Pflegequalität erhalten bleiben. Dies spiegelt sich wider in der vorgeschriebenen Zahl der Pflegepersonen pro Bewohner als auch in den fachlichen Standards ausgebildeter Pflegefach- und Pflegehilfskräfte sowie der Betreuungsfachkräfte.

Leistungs- und Qualitätsvereinbarung

• Die Qualitätssicherung für das einzelne Heim erfolgt durch die Festlegungen in der Pflegesatzvereinbarung, abzuschließen nach Maßgabe des SGB XI.

• Der Pflegesatzvereinbarung liegen die wesentlichen Leistungs- und Qualitätsmerkmale zugrunde, die die individuellen Heimverhältnisse zur Bewohnerstruktur, Anzahl der Bewohner, ihrem Pflegegrad, dem Betreuungsaufwand sowie zu Art, Inhalt und Umfang der zu erbringenden Leistungen abbildet.

• Dem stehen die individuell vorzuhaltenden Beschäftigten, gegliedert nach Berufsgruppen, gegenüber.

Bemessungsgrundsätze

• Die Pflegesätze müssen leistungsgerecht sein. Die Einrichtung soll in der Lage sein, mit den ausgehandelten Pflegesätzen ihren Versorgungsauftrag zu erfüllen, die Bewohner zu pflegen und zu versorgen und das eigene Unternehmerrisiko vergütet zu bekommen.

• Die Festlegungen zum Personal und seiner Qualität sind verbindlich (!). Das Heim muss die hinterlegte Personalstruktur einhalten.

• Wer hierzu nachlesen möchte, wird auf § 84 SGB XI verwiesen.

Personelle Ausstattung

• Wird die personelle Besetzung eingehalten, ist dies zumindest ein Indiz dafür, dass das Pflegeheim ausreichend personell ausgestattet und besetzt ist.

→ Aber:
• Im Einzelfall kann gleichwohl im praktischen Heimalltag eine personelle Unterbesetzung entstehen. Dies gilt, wenn die Bewohner unerwartet mehr Betreuung benötigen oder es zu weiteren Neuaufnahmen kommt oder vorübergehend die Personaldecke krankheitsbedingt ausgedünnt ist.

• Verantwortliche Pflegekräfte sollten die Leitung nachweislich darauf hinweisen, dass Personal ausgefallen ist und Verstärkung anmahnen.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Pflege: Personalausstattung im Krankenhaus

Personaluntergrenzen-Verordnung (PpUV)

• Noch komplexer gestaltet sich die Frage nach der angemessenen Personalausstattung in den Krankenhäusern.

• Einschlägige Rechtsgrundlage ist die »Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung« (Verordnung zur Festlegung von Pflegepersonaluntergrenzen in pflegesensitiven Bereichen in Krankenhäusern, kurz: PpUGV) vom 28.10.2019, ergänzt um die Zweite Verordnung zur Änderung der »Personaluntergrenzen-Verordnung« vom 16.07.2020.

• Schließlich wurde der Kreis der sogenannten pflegesensitiven Bereiche mit der Pflegepersonaluntergrenzen-VO 2021 vom 09.11.2020 erweitert.

• Eine Gesamtdarstellung der Regelungen lässt dieser Beitrag schon aus Platzgründen nicht zu. Auch auf abweichende Modelle, etwa die Einführung eines Pflegepersonalbedarfsbemessungsinstruments (PPR 2.0), kann hier nur verwiesen werden.

Definition der pflegesensitiven Bereiche

• Im Kern geht es bei der PpUGV darum, für die verschiedensten medizinischen Fachrichtungen eines Krankenhauses eine maximale Patientenzahl ins Verhältnis zu einer Mindestzahl an Pflegekräften zu setzen.

• Bei der Ermittlung der Mindestbesetzung auf Pflegeseite wird außerdem vorgegeben, wieviele Pflegehilfskräfte prozentual auf die Zahl der Pflegekräfte anrechenbar sind.

• Zuständig für die Ermittlung und Feststellung pflegesensitiver Bereiche ist das InEK, das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus.

• Nehmen wir z. B. eine Station der »Inneren Medizin«, so sind in der Tagschicht 10 Patienten pro Pflegefachkraft vorgesehen. Dabei kann ein Anteil von 10% der vorgeschriebenen Pflegefachkräfte mit Pflegehilfskräften besetzt sein. In der Nachtschicht sind 22 Patienten einer Pflegekraft zugeordnet, wobei auch hier 10% Pflegehilfskräfte anrechenbar sind.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Pflege: Auswirkungen auf den Pflegealltag

Schichtplan

• Je nach Fachabteilung und Station sollte, wer Dienstpläne schreibt, genau wissen, welches Patienten-/ Pflegefachkraftverhältnis vorgeschrieben ist. Nur so gelingt die rechtmäßige Besetzung der Schicht. Und nur mit diesem Wissen kann ein rechtmäßiger Dienstplan erstellt werden.

• Was aber bedeutet es, wenn es an der entsprechenden Personalausstattung fehlt?

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ »Umverteilung«

Verwaltung des Personalmangels

• Wer als Stationsleitung oder in sonstiger leitender Verantwortung nun für die Besetzung der Schicht Sorge zu tragen hat, kann z.B. Mitarbeiter »überplanen«.

• X. und Y. bekommen den erwarteten Zeitausgleich nicht; sie werden erneut für weitere Schichten eingeteilt. Die Inanspruchnahme von freien Tagen (Freizeitausgleich) wird verschoben.

Grenzen der Arbeitszeit

• Nun lässt sich aber der Freizeitausgleich nicht ständig verschieben. Es gibt Grenzen. Zum einen sind diese oftmals in einer Dienstvereinbarung »Arbeitszeit« verankert. Sogenannte »Ampelsysteme« warnen vor »Rot«.

• Hat ein Mitarbeiter/in diese Phase erreicht, ist er unverzüglich in »Frei« zu entsenden. Diese Umsetzung des Ampelsystems ist auch Ausdruck der arbeitgeberseitigen Fürsorgepflicht.

• Stellvertretend für den Arbeitgeber nimmt die Stationsleitung/Schichtplaner die Fürsorgepflicht wahr. Mitarbeiter sind vor Überlastung und Gesundheitsgefährdungen zu schützen.

Arbeitszeitgesetz

• Auch ohne Dienstvereinbarung gelten jeweils die Höchstgrenzen des Arbeitszeitgesetzes.

• Nach 10 Stunden Arbeitsleistung täglich soll Schluss sein. Und es ist eine Ausgleichsverpflichtung vorgesehen, so dass binnen 6 Kalendermonaten oder 24 Wochen im Durchschnitt acht Stunden werktäglich erreicht werden.

• Allerdings sind auch hier wiederum Ausnahmen denkbar.

• Tarifvertragliche Regelungen können dazu ermächtigen, die Arbeitszeit auch über 10 Stunden täglich hinaus zu verlängern, aber nur, wenn in diesen Zeitraum in »erheblichem Umfang« Arbeitsbereitschaft oder Bereitschaftsdienst fällt.

• So lässt sich mit der Verknüpfung von Vollarbeitszeit und Bereitschaftsdienst/Arbeitsbereitschaft ein Personalbedarf auch jenseits der maximalen 10-Stunden-Grenze abdecken.

• Bringt das Unternehmen besondere Bestimmungen zur Anwendung, die dem Gesundheitsschutz des Einzelnen dienen, kann sogar die Ausgleichspflicht entfallen.

Personalverlagerung

• Ein Krankenhaus darf in seiner Not kein Personal von anderen Stationen abziehen, um auf den pflegesensitiven Stationen die vorgeschriebenen Quoten zu erfüllen. Dadurch könnte die Versorgungsqualität auf den anderen Stationen beeinträchtigt werden.

• In den nächsten Budgetverhandlungen kann das Krankenhaus den nötigen Finanzierungsrahmen neu ausverhandeln, den es braucht, um seinen Personalbedarf abzusichern.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Mitbestimmung des Betriebsrats

Nun ist die ausreichende Personalbesetzung, zumindest die angemessene Mindestbesetzung, eine Frage, die im weitesten Sinne auch den Gesundheitsschutz der Beschäftigten berührt. „Gesundheitsschutz“ gehört zu den Mitbestimmungsrechten des Betriebsrats nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG bzw. der Personalräte nach Maßgabe der Personalvertretungsgesetze.

Personalausstattung und Betriebsrat

• Jedoch hat das Bundesarbeitsgericht einer so weitgehenden Einflussnahme des Betriebsrats eine Absage erteilt.

• Könnte der Betriebsrat über die Anzahl des Personals und die Mindestbesetzung pro Schicht in absoluten Zahlen mitbestimmen, stellte dies einen Eingriff in kernunternehmerische Zuständigkeiten dar.

• Auf die Personalplanung und den Entschluss des Arbeitgebers, Einstellungen vorzunehmen oder aber nicht, soll der Betriebsrat nach den Vorschriften des Betriebsverfassungsgesetzes keinen Einfluss haben.

• Die unternehmerische Freiheit des Arbeitgebers wird in dem Fall nicht durch Mitbestimmung eingeengt oder beschränkt.

• Hierzu wird auf die ausführliche Begründung des Bundesarbeitsgerichts in BAG v. 19.11.2019 – 1 ABR 22/18 – verwiesen sowie auf die Ausführungen des Gerichts zu den Mitbestimmungsrechten des Betriebsrats bei der Ausgestaltung von Gefährdungsbeurteilungen.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

→ Pflegepersonal-Stärkungsgesetz

Spricht man über Personalausstattung, speziell in Krankenanstalten, wird man auch einen Blick auf das in 2019 in kraft getretene Pflegepersonal-Stärkungsgesetz werfen müssen.

• Mit diesem Gesetz sollen Pflegepersonalkosten aus dem auf Fallpauschalen basierenden Vergütungssystem herausgenommen werden. Stattdessen schließen die Einrichtungen eine Pflegebudgetvereinbarung ab, und zwar individuell jährlich mit den Leistungsträgern.

• Die Höhe des Budgets ist ausgerichtet an der Höhe der Personalkosten des Vorjahres.

• Für die genaue Zusammensetzung des Pflegebudgets und die richtige Zuordnung der Kosten für die »Pflege am Bett« ist die Pflegepersonalkostenabgrenzungsvereinbarung (PpAV) heranzuziehen.

Pflegepersonalkostenabgrenzungsvereinbarung (PpAV)

• Ziel dieser Bemühungen ist es, den Personalbestand zu sichern und die Finanzierung weiterer Stellen in der Pflege zu sichern. Am Personal sollen die Krankenhäuser in Zukunft nicht sparen.

• Man verspricht sich ein verbessertes Personalmanagement, was wiederum zu einer Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Beruf der Pflegekräfte führt.

Nachwuchs

• Ein Problem bleibt: Wie können überhaupt mehr Pflegefachkräfte ausgebildet werden, so dass der Nachfrage eine ausreichende Anzahl an Pflegekräften gegenüber steht?

• Auf diese Frage hat auch der Gesetzgeber bislang keine abschließende befriedigende Antwort gegeben.

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→ Pflege • Personaluntergrenzen

# Fazit: Auf den Punkt gebracht

→ Die Bemessung der »richtigen«, d.h. ausreichenden Personalausstattung ist nicht einfach.

→ Sowohl für die Altenpflegeheime als auch die Krankenanstalten gibt es aber Vorgaben.

→ Die erforderliche und angemessene Personalausstattung richtet sich nach der Qualifikation der Mitarbeiter, der durchschnittlichen pflegerischen Stellenbesetzung sowie den Personalkosten für den Vorjahreszeitraum.

→ Die Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen enthalten auch Ausführungen zur Struktur der Bewohner, ihrem Pflegegrad und dem anfallenden Betreuungsaufwand.

→ Die Budgetvereinbarungen bzw. die Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen spiegeln die Situation der jeweiligen Einrichtung wider. Für die korrekte Abrechnung sind wahre Angaben zu den personellen Erfordernissen unabdingbar.

→ Die Einhaltung der gebotenen Personalausstattung ist der Mitbestimmung entzogen. Aber selbst wenn die so ermittelten Personaluntergrenzen eingehalten sind, kann es z.B. wegen akuter Neuzugänge auf Station oder krankheitsbedingten vorübergehenden Personalausfalls zu einer Unterbesetzung kommen, die das vorhandene Personal in Stress und Zeitdruck bringt.

→ Hier kann eine Überlastungsanzeige sinnvoll sein. Der Arbeitgeber muss mindestens situativ »gegensteuern«, z.B. durch »Springer«, »Hintergrunddienst« oder Rufbereitschaftsdienste für Entlastung sorgen.

→ Das Grundproblem, nämlich den Mangel an geeignetem Fachpersonal, konnten auch die gesetzgeberischen Bemühungen der Vergangenheit bislang nicht lösen.

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Dr. Uta Holtmann
Rechtsanwältin,
Fachanwältin für Arbeitsrecht

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Haftung • Altenpflege:
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